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2023年5月14日，“第十一屆中國行政改革論壇”在中央黨校召開。著名經(jīng)濟學家范恒山教授受邀出席會議并作了《把握營商環(huán)境優(yōu)化的正確方向深化行政體制改革》的主旨演講?，F(xiàn)將演講全文刊發(fā)如后。

很高興能夠受邀參加第十一屆中國行政改革論壇，我要向大家匯報的題目是《把握營商環(huán)境優(yōu)化的正確方向深化行政體制改革》。

大家可能都注意到了這樣一個現(xiàn)實情況：防疫政策優(yōu)化調(diào)整之后，新一輪的“拼經(jīng)濟”在各地迅速展開，今年不少地方召開的“第一會”就是力推經(jīng)濟復(fù)蘇、促進高質(zhì)量發(fā)展的動員大會。在這些會議中，幾乎無一例外的都把優(yōu)化營商環(huán)境作為重要的內(nèi)容加以闡述部署，不少地方還專門召開了營商環(huán)境建設(shè)大會?！耙话咽帧眰冊跁现v了不少“如果誰怎么樣，咱就怎么樣”的硬話、狠話。的確，營商環(huán)境與資源的集聚程度、社會的創(chuàng)新強度和地區(qū)的發(fā)展活力等緊密相聯(lián)，對經(jīng)濟發(fā)展而言，能夠起到立竿見影、吹糠現(xiàn)米的效果，好的營商環(huán)境意味著更高質(zhì)量、更快速度、更優(yōu)結(jié)構(gòu)、更好效益、更可持續(xù)的發(fā)展。

事實上，這些年我國從上到下一直在大力推進營商環(huán)境建設(shè)，各級黨委政府都把優(yōu)化營商環(huán)境擺在十分重要的位置，而優(yōu)化營商環(huán)境也成為了地區(qū)間比拼的關(guān)鍵領(lǐng)域。

應(yīng)當看到，這些年的營商環(huán)境建設(shè)是通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)即“放管服”改革推進的。一些具體事項的辦理狀況成為了這一改革不斷向前深化的牽引。這其中，2019年前世界銀行一直開展的年度營商環(huán)境國別評價報告起到了一定程度的促進作用。根據(jù)世界銀行報告，中國的營商環(huán)境狀況排名從2013年的第96位持續(xù)上升到2018年的第31位，超過了法國等西方國家，所取得的進步是非常明顯的。這幾年世界銀行正醞釀對以往的評價辦法做一些調(diào)整，據(jù)說將推出宜商環(huán)境報告，沒有能進一步公布新的排名。但是毫無疑問，中國營商環(huán)境建設(shè)的步伐仍然十分堅勁，近幾年的營商環(huán)境狀況也無疑比以前更加優(yōu)良。

對于營商環(huán)境建設(shè)來說，“放管服”改革重點在于減少審批事項、縮短審批時程、優(yōu)化審批方式。針對過去審批事項過多、程序過繁、時間過長、成本過高等問題，各地方、各部門狠下功夫加以改進，效果顯著。今年國務(wù)院的《政府工作報告》對此作了簡潔而有份量的描述。從中可以看出，有些方面的進步可謂突飛猛進。報告強調(diào)，目前已全面實施市場準入負面清單制度，至2022年，清單管理措施比制度建立之初壓減了64%；行政許可事項全面納入清單管理，取消和下放行政許可事項達1000多項；中央政府層面核準投資項目壓減90%以上，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證從60類減少到10類。難以可貴的是，許多棘手的長期問題得以化解。例如，原來工程建設(shè)項目全流程審批時間往往需要一年以上，有的審批時間長達七、八年，現(xiàn)在三個月之內(nèi)就可以辦好。“證照分離”改革使企業(yè)開辦時間從一個月以上壓縮到目前平均4個工作日以內(nèi)，而中小微企業(yè)全面實現(xiàn)了簡易注冊制度；90%以上的政務(wù)服務(wù)實現(xiàn)了網(wǎng)上可辦。與此同時，制度建設(shè)也積極向前推進，制定了優(yōu)化營商環(huán)境、市場主體登記管理、促進工商戶發(fā)展、保障中小企業(yè)款項支付等條例。

總結(jié)過去的實踐，“放管服”改革從本質(zhì)上說是圍繞著兩個詞展開的，一個是“提效”，主要依靠體制改革、管理創(chuàng)新、科技賦能等進行；另一個是“讓利”，主要通過施以差別化的土地、財稅和金融政策等體現(xiàn)。在一個時期內(nèi)，這樣做是必要的，也是具有一定程度的合理性的。但如果固守如此，則是有局限性的，也是不可持續(xù)的。我們可以從兩個方面做一些深入的分析。

 第一，從營商環(huán)境本身看。在這方面，社會已經(jīng)形成了兩個關(guān)鍵性的認知：其一，營商環(huán)境建設(shè)沒有盡頭，永遠在路上；其二，要緊扣市場化、法治化和國際化的方向，持續(xù)推進營商環(huán)境建設(shè)。依據(jù)這樣的理念來審視以往營商環(huán)境建設(shè)的實踐，就能清楚的窺見其中端倪。先說“讓利”。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，宏觀管理日益科學規(guī)范，以及與國際通行做法的逐漸接軌對標，以減稅免租等為主體形式的讓利做法不宜持續(xù)也不可持續(xù)，事實上這種狀況在實踐中已得到明顯改變，明目張膽的通過減免手段來吸引投資者的做法已非常稀少。再說“提效”。“簡政放權(quán)”仍有空間，或者說在壓縮行政審批權(quán)力方面仍然大有可為。但這方面改革終究是有限度的。審批清單數(shù)目再減少，必要的審批還是要保留的；審批方式再簡化，必要的手續(xù)還是要辦理的；審批時間再縮短，也不會縮減為零。所以沿著這個路徑走下去，最終是會有盡頭的，或者說，這種性質(zhì)的改革前途是有限的。

所以，近些年我曾在多個場合談到過，不太贊成地方之間在營商環(huán)境建設(shè)上傾心于“最”字做文章、搞攀比。在一個時期很流行的情況是，地方出臺的文件和規(guī)劃也好、領(lǐng)導(dǎo)們所做的報告也好，都熱衷于用“最”來概括營商環(huán)境建設(shè)的目標方向或具體操作，如“清單最短”、“程序最簡”、“效率最高”、“時間最少”等等。想把事情做得的更好的動機值得贊賞，不斷努力奮進的追求應(yīng)當尊重，能做得更好的事當然要竭盡全力，但凡事要講合理性、講科學性。為什么我不太贊成？是因為在“最”字上攀比一是不科學，二是最終也做不到。說“不科學”是因為，同誰比來體現(xiàn)“最”？如果跟自己比，又怎么理解營商環(huán)境建設(shè)永遠在路上，只有更好，沒有最好？如果跟別人比，你怎么能把全國乃至全世界的各方面具體情況都了如指掌，何況人家也沒有停止前進的步伐。說“做不到”是因為，很多事情的推進是有極限的，不會為“最”留下無限的空間。執(zhí)意如此，就會走向荒謬、陷入被動，最后可能是逞口舌之快、落入形式主義的陷井。比如浙江為了改進政府服務(wù)效率、方便市場主體，率先提出“最多跑一次”，這無疑是值得肯定或贊賞的；有的地方為了比浙江做的更好就提出“零跑動”，也就是“一次都不要跑”；再比下去，那就只能是“不要你們跑，我們幫你們跑”。如果這么弄下去還能做得到嗎？那就只能是說說而已了，說了做不到，還會直接影響到政府的形象和社會的信心。

第二，從市場主體方面看。市場主體最需要的是什么？它們當然需要“提效”、需要“讓利”，所以減少審批事項、簡化審批方式，縮短審批時程都是必要的，但這不是最根本的。對市場主體來說，最根本的需求和期盼是制度的公正、政策的穩(wěn)定和管理的規(guī)范。就提效而言，也需要進一步向深層拓展。每個市場主體對其的需求不會止于面向一般的簡政放權(quán)，更加需要的是發(fā)展道路上的一對一的排憂解難，這或可稱作雪中送炭或者定制化個性化服務(wù)。如果這樣做，它將比一般性的簡政放權(quán)更能提振信心和增強感念。

邏輯與實踐分析都表明，良好的營商環(huán)境應(yīng)該是具有能夠讓一切人群的能動性、創(chuàng)造力全面展現(xiàn)，讓一切要素活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流的體制與政策條件。而這不僅是市場主體的需要，也是整個社會的需要。

既然如此，在按規(guī)律要求和實際需要繼續(xù)壓縮行政權(quán)力運用空間的同時，行政管理體制應(yīng)該緊扣這種要求來深化改革，進一步改進方式、改進內(nèi)容，實現(xiàn)“有為而治”。我們實行的是社會主義制度，發(fā)展的是社會主義市場經(jīng)濟，必須發(fā)揮市場和政府兩個輪子的驅(qū)動作用。我們的政府必須有為而治，不能按照有些人的說法或模仿有些國家和地區(qū)的做法搞無為而治。但比較而言，無為而治雖然難得，但相對容易；有為而治常常不被理解，但社會需要，且做好很難，它要求政府既要積極作為又要科學作為。

怎樣做到有為而治？準確的說，圍繞營商環(huán)境優(yōu)化的正確方向推進行政管理體制改革如何做到有為而治？以我之見，應(yīng)該朝著如下四個方面努力：

 第一，健全行政責任機制，化解“以禁代管”的消極作為和“大而化之”的粗放行為，推動行政管理走向細、實、特、快。在現(xiàn)實生活中，一些地方和部門在管理上簡單粗放，習慣用不許或禁止來代替深入細致的治理和溫暖貼心的服務(wù)，這樣做很容易扼殺市場主體和創(chuàng)新要素的積極性能動性；與此同時，一些城市管理工作浮在表面，萬無一失的工作舉措和高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)往往停留在文件和規(guī)劃之上，說起來數(shù)字城市、智慧城市、綠色城市、海綿城市一應(yīng)俱全，管理規(guī)章、管理手段無一欠缺，但一遇到重大災(zāi)害就不堪一擊、手足無措，常常付出沉重的代價。必須解決言行不一、形實分離的問題。要清晰劃分部門與崗位工作職責，厘清權(quán)責邊界，細化工作要求，優(yōu)化操作流程，同時健全監(jiān)管機制，強化懲治手段，促進行政管理和服務(wù)注重因情施策、注重靈活多變、注重深入細致、注重持之以恒。

第二，著力完善基礎(chǔ)制度，化解市場主體的“生存成長”憂慮，為經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展筑牢穩(wěn)固動源。推動法治建設(shè)，牢固確立各種適宜的經(jīng)濟成分，在社會主義市場經(jīng)濟中的合法地位；健全產(chǎn)權(quán)保護制度，平等保護各種所有制的財產(chǎn)權(quán)利；維護公平經(jīng)營權(quán)益，保障各類市場主體依法平等使用資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)、人力資源、土地乃至其它自然資源等各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)的權(quán)利，以及依法平等適用國家支持發(fā)展政策的權(quán)利。

第三，推動建立公正市場，化解各種形式的“巧取豪奪”，保障所有市場主體依法經(jīng)營、公平競爭。維護各種所有制經(jīng)濟合法權(quán)益，平等實施市場準入；破除各種形式的地方保護和市場壁壘，促進資源要素的自由流動和自主配置，廢止一切妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策規(guī)定與行政手段；健全市場秩序，嚴厲懲治各種侵權(quán)與失信行為。

第四，建立穩(wěn)定透明的政策體系，化解“時過境遷”、“人走茶涼”的政策環(huán)境幻變之困，促進“放管服”從“給方便”延伸到“壯信心”。在全面公開對市場主體服務(wù)的所有政策指南的前提下，使各種政策規(guī)定和要求可把握、可衡量、可預(yù)期、可信賴，切實解決因換屆或換領(lǐng)導(dǎo)等原因，造成的政策不穩(wěn)定和“新官不理舊賬”等問題。政府要帶頭守信踐諾，因政府失信導(dǎo)致市場主體合法權(quán)益受損的應(yīng)依法賠償。通過這些舉措，強化市場主體的信心，從而持續(xù)拓展投資經(jīng)營活動，為社會發(fā)展作出貢獻。

這就是我就營商環(huán)境建設(shè)及依此推進行政體制改革所要表達的一些看法，不一定正確，請大家批評指正。